安全评价

    一 城市消防治理变革的背景

治理理论源起于20世纪70年代末的西方发达国家，随后迅速在全球推广。该理论的扩展和运用得益于两方面因素：一是国际组织的大力推动，如世界银行1992年年度报告就定题为“治理与发展”，联合国专门成立治理委员会并在2000年的千年大会中阐述全球治理问题等；二是很多国家在社会发展过程中遇到了难题，“政府体制和市场体制的局限性和在若干领域中的失效”对社会管理提出了挑战，“人们越来越深刻地认识到，仅仅依靠市场或者政府的行政命令和手段难以实现社会资源配置利用的最优化，而通过公共治理可以弥补政府和市场在控制和协调公共资源方面的某些不足”，同时“公民对公共政策回应性与参与性需求的提高，要求政府管理应从等级控制转向参与协作”。目前在中国，“随着公民社会的兴起和社会主义市场经济体制的完善，新三元社会结构逐渐形成，并使社会管理进入了公共治理的时代”，越来越多的公共服务逐步转向了多元治理。

城市消防是在中国快速城市化背景下生成的一个非常重要的公共服务领域。自古至今，火灾一直都是城市发展的主要威胁，公元64年的罗马城大火、1666年的伦敦大火、1788年的京都大火、1871年的芝加哥大火，都因致灾惨重而被载入史册。当然，在城市发展的数千年里，几乎每天都记录了不同规模的城市火灾。时至今日，城市火灾依然是无法杜绝的重要公共威胁。据统计，2010年中国共发生城市火灾49389起，死亡395人，受伤233人，直接财产损失4.9亿元，与2009年相比，火灾起数、死亡和受伤人数分别上升4.7%、23.4%和33.9%，损失十分触目惊心。

在公共领域积极引入治理理论的今天，治理与城市消防也存在着相互适应和融合的条件。新《消防法》极大地扩展了消防职能，除了传统意义的防火概念，还进一步指出了其社会综合应急管理的职能。另外，从广义概念理解消防，应当包含从基础规划建设到日常运行维护，从法律制度修订完善到思想教育和行为规范等全套内容。上述工作已超出消防部门的管辖范围，甚至也逾越了政府行政干预的界限，从而造成了政府的局限，进而为城市消防多元主体的共同治理提供了条件。其实城市消防领域的上述变革并不是特例，当今社会许多公共领域都在某种程度上存在着类似现象，而西方国家似乎更早地发现了这一问题，并开始调整社会管理运行结构，以适应新的社会发展要求。为此，世界一些主要发达国家开始广泛推广治理理论。联合国人居组织1996年发布《伊斯坦布尔宣言》强调：要把赋予权力的合伙、参与的战略原则作为实现承诺的最民主、最有效的方式；要促进一种有能力激发主动性和创造性、可以包括与私人部门、国家内部和国家之间等更广范围的合伙组织和机制的发展。在规模不断扩大、复杂程度日益提高的城市环境中，被赋予广泛使命的消防工作也应顺应公共领域由管理到治理的变革趋势，积极挖掘治理主体，构建多中心合作治理模式，拓展城市消防治理空间。

二 源于治理主体的变革阻力

    “公共治理是对整个公共管理部门格局的重新认识，是对公共部门有效管理中不同实施主体的各自定位、分工和角色的实现，而不仅仅是政府行政管理和政府统治。”可见，公共治理的前提是多元主体参与，并且强调各主体都对其在治理结构中的角色、分工和定位等有明确的认知。但在实际中，当前中国城市消防理论上的治理主体还有不少问题，各主体都存在制约消防治理建设的因素。这些主体包括政府和社会两部分，其中社会主体包括个人、商业组织和社区，政府主体包括消防部门和政府其他相关部门。

1.社会主体的制约

个人的制约源于个体思想行为的多元化以及个人的私属空间。社会发展为公民个人提供了充分展示个性的空间，每个独立的思想和行为只要在法律框架内活动，都会获得充分保障。与此同时，为保证集体安全，公共空间往往制订了特殊规范，对个体行为提出统一要求。但是很多个体过分重视个体思想行为的自由，放大了彰显个性的领域，进而入侵到公共空间，具体表现为在公用楼道堆放杂物，占用公共通道停放车辆等。作为一种集体安全，城市消防安全环境需要每个成员的共同努力，但其又容易导致个体出现“搭便车”的动机。这样的个体往往会放松或者放弃对自身的严格要求，而将希望寄托于他人“合规”和政府有效上。该思想导致的许多行为给城市消防安全带来了严重的消极影响，但由于多数未造成显性消防后果，因此难以通过法律途径加以规范，只能依靠道德规劝等方式来施加影响。对个人而言，家庭居室是典型的私属空间，仅对少数亲密成员开放。而在所有城市火灾中，家庭火灾占比一直稳居榜首。灾后调查中往往能够发现，火灾前属于个人私属空间的居室内，存在着电线电器老化、随意布设线路、超标使用电器、大量收储或随意堆放易燃易爆物品等情况不一的各类消防隐患。处在这些私属空间中，个人难以受到外部的有效监控和规制，如果不能主动认识到问题的存在，由个人导致的消防问题就会随之发生。

商业组织的最大制约来自其逐利性，其次也与其经营过程中存在的私属空间有关。商业组织的逐利性驱使着它们主要关注其获利效果，而一些消防规定则被视为其商业利益最大化的制约因素。例如：消防通道的存在被认为浪费空间，而被用作仓库；为防盗或减少管理成本，对消防通道大门上锁，等等。还有部分准商业组织，在执照不全甚至无照的情况下经营，其追逐利益的后果是规避监管的同时失去指导，最终酿成严重火灾，2008年深圳龙岗无照歌舞厅火灾导致131人死伤即为典型事例。另外，商业组织也有类似个人的私属空间，除了工商税务消防等部门每年定期的少量检查之外，商业组织在其运作的大部分时间内像是一个“独立王国”，外部的一般监管很难深入到内部。由于商业组织以各种形式存在，并紧密融人城市的众多空间，在难以对众多商业组织运作过程进行有效监管，并且其逐利性增强了违规可能和监控难度的情况下，商业组织就成为城市消防治理遇到的一块重要顽石。近年发生的如2009年央视新址北配楼大火、2010年上海“11·15”火灾等，都说明要将商业组织纳入城市消防治理的主体，还需要研究设计更科学合理的机制和方式，使其形成自觉的内部环境或能够实施更便利的外部监管。

社区制约来自于社区客观环境和社区的组织管理能力。客观环境是由地理位置、建筑布局以及建筑结构情况等构成的社区固有环境。很多城市老旧社区基础设施老化，建筑物存在时间久，建筑物内部空间狭小、木质结构建筑多、内部交通不便，这些客观环境蕴藏了大量的消防隐患，而这类社区在城市中的分布为数不少，这只有通过政府统一进行的社区改造等工程才能从根本上降低或消除客观消防隐患。另一方面，社区制约更多来自于其管理能力。近年来，很多城市社区管理问题见诸媒体，如摊贩云集、私搭乱建、车辆乱停、杂物乱放等，严重影响了交通顺畅和疏散便利，形成了消防安全隐患。这些现象在中国城市不是个案，而是较为普遍的。上海市消防局局长陈飞就曾表示，现在上海道路拥堵，小区停车位少，10个小区中有8个消防车开不进去。这些问题背后体现了利益的博弈和社区管理能力的缺陷。比如：围绕买菜难，社区出现了大量的流动摊点；围绕停车难停车贵，不少私家车选择停在小区外，挤占正常车道或堵塞消防通道；围绕大车进出扰民，小区门口就设置水泥桩限制大车通行。上述情况在遇到紧急消防任务时就会成为阻力因素，为消防工作带来巨大困扰。但这不是消防部门可以解决的，而是需要依靠提升社区管理能力，同时大力宣传消防安全知识，来配合消除此类消防安全隐患。

2.政府主体的制约

消防部门的制约主要源于其工作的末端性和防御性。末端性是指消防工作在城市行政运行体系中居于末端。在城市规划、设计、建筑等早期环节中，消防部门多为被动参与，并且介入程度非常低，实际中往往无法施加强有力的干涉。在规划落实后，蕴含在规划设计或建造中的消防隐患转变成为既成事实性隐患，从而就变为消防部门的长期任务，需要持续性地警戒和应对。城市建设过程中有很多此类现象，如政策推动盲目建造超高层建筑、大规模兴建地铁等，都将后期管理运营中的消防隐患交给了消防部门来处理。另外，新修订的《消防法》实施后，“以抢救人员生命为主的应急救援职能成为了消防部队的法定职能”，今后在各类事故、灾害发生后，多数要通过启动消防力量来参与应对。被动反应和末端处理，以及法律和实际操作未能给消防部门提供强有力的前端控制影响能力，这成为了制约消防部门能力的一个主要原因。其次，基于消防工作的防御性，主动投入与被动产出的关系无法凸显政绩，在社会其他领域的发展又需大量投入的情况下，受理性投资和机会成本思想的影响，使消防部门的人员、资金、设备等的投入都受到了限制。2003年以来，政府虽然从总体上开始加大关注突发事件的应急管理，但消防力量建设的投入与经济社会的快速发展还不相称，以致消防部门的治理能力实质上是受到了削弱。

政府其他部门对消防工作的配合衔接工作不到位，也会成为消防治理发展的重要制约因素。这些部门主要包括安监、公安、交通、建设、工商、质检、规划以及教育等。安监部门与消防的关系最为明显，其职能中专门有针对烟花爆竹生产和销售进行管理的内容。公安与交通部门主要是在火灾应对中配合消防部门做好秩序维护和疏导工作，在这一意义上卫生部门也可以被纳入进来。规划与建设部门则在城市规划和建设过程中对消防形成影响，例如，批准建设的超高层建筑过多，超出消防应对能力；工程建设过程中安全生产或工程质量监管不到位，造成消防隐患。上海“11·15”火灾就是因工程层层转包、监管缺位、无证人员上岗而最终酿成惨剧。工商、质检及教育部门则可以从商业组织的合法性、与消防有关的产品质量是否达标和消防知识教育等方面与消防治理发生联系。近几年，非法舞厅、网吧等酿出多起火灾惨案，部分电器产品存在严重消防隐患，以及很多居民不懂得如何自救等，这些都与上述政府部门职能作用的是否到位有关。

三 城市消防治理的实现路径

治理背后蕴含着治理主体的利益协调，治理局面的确立是一个长期的利益博弈过程，世界各国在全球环境治理领域的多年争论就是对这一论断的最好注解。虽然过程艰难，但治理是符合社会发展的总体趋势的。同样城市消防治理也是今后消防的发展方向。

1.完善城市消防治理的基础法律体系

法律是实现治理的最好利益平衡工具，是防止操作中出现波动和争议的有效途径。近年来，中国在消防领域进行了一些立法努力，但尚未形成完整的体系，特别是在法律法规的有效衔接和监督执行方面仍存在着问题。要推进城市消防治理，必须率先从根本的法律体系进行调整，应着重从三个方面入手。第一，坚持全面。应该按照过程管理、环节管理等多种标准，全面衡量消防治理涉及的要素，并将它们以合理的次序纳入到法律体系进行规范。第二，坚持细致。消防的相关法律规定可以十分具体，特别是对于消防治理的主体，其思想和行为能对消防产生极大影响，法律应该有针对性地明确各主体要承担哪些消防治理责任，甚至可以列出具体操作标准。在日本，建设者、管理者及监督者都受到非常明确的法定标准约束，其《消防法》中对建筑的防火材料等都有十分明确的规定，而《火灾预防条例》更是对建筑材料的厚度、厨房的排烟装置、壁炉的构造及材料等都有明确的规定。另外，细致还应体现在注意法律体系内部的有效衔接方面，中央与地方、同级部门间在制定法律、法规、条例以及出台政策或规定的过程中，都应充分考虑各种衔接问题。第三，坚持严格。一方面尽量对每种违法行为制定合理的惩罚标准，提高违法成本，有效限制人为因素危害消防安全；另一方面，无论哪类主体违法，都必须严格追究责任。上海“11·15”火灾之后国家安监总局局长骆琳表示，事故暴露出五个方面的问题，其中既有施工方的违法行为，也存在有关部门安全监管不力，致使发生了多次分包、多家作业和无证电焊工上岗、对停产后复工的项目安全管理不到位等现象。相对而言，火灾之后严格执法，特别对政府相关部门执行或监管不力的违法处罚，更具有社会的警示和教育意义。

2.依靠制度明确政府与市场的关系

过去的几十年里，中国在经济领域进行了去行政化改革，并取得了显著成效，但公共管理领域的权力一直都保留在政府手中。西方很多国家早已对众多公共领域进行了市场化改革，现在国际流行的公共治理理念正是从西方的这一改革过程中衍生而出的。真正的治理离不开政府开放和市场进入。在西方，“治理正在越来越多地通过协议（常常是非正式的），而不是通过直接的法律和政治行动进行，这一治理活动甚至包括了像强制性管制这种传统的以权威性为基础的活动”；而“从权力转向合同并不意味着政府部门的终结，恰恰相反，它意味着需要建立一种制度和管理方式去迎接我们面临的许多新的挑战”。这种制度是指明确公共领域政府与市场关系的制度。消防领域存在众多主体，在高度自由开放的环境中，单纯依靠行政、法律等强制手段进行完全监管早已无法实现。主体具有多元思想和行为选择，而市场同样具有多元和灵活的特点，只要为市场提供充分授权，利益和竞争机制等市场内部的很多有效因素都能主动为城市消防提供更多更好的治理方式。最近几年，部分城市已经在进行相关制度调整的尝试，青岛、瑞安、漳州等均已成立了民间消防队，有效改善了当地的消防安全环境。但是也应该注意到，这些改革的背后都有着强大民间经济组织的需求作为推动，而政府对这些民间消防组织的监管依然非常严格。政府主体必须认清市场参与的重要性，主动调整制度，为更多主体提供治理空间，构筑城市消防治理的政策环境。

3.设计可以长久坚守的科学运行机制

如果将法律、制度比作钢性的外部框架，则还需配合柔性的内部机制才能保证消防治理的有效运行。除了基本保障、综合协调、应急反应等围绕火灾应急管理的各种常规机制，还应该有针对性地为实现公共治理而设计的辅助机制，而下列三项都是实现消防治理必须建立的机制。一是建立教育培训机制。通过近年对北京、上海等城市社区的调研发现，居民消防意识及火灾中自救、应对能力仍然很弱，现有的教育培训方式多流于形式。社会基层民众的消防意识和应对能力是消防治理的根本基础，因此必须建立一种真正有效的，并覆盖全民的教育培训机制。二是建立存量增量机制。城市中已经存在的消防隐患属于存量问题，例如现有超高层建筑消防依然存在很大困难。在此类问题尚未完全解决的基础上，当前中国的很多城市仍在不断推动超高层建设，在存量未解决的情况下又不断增添新的同样的问题。存量增量机制的提出就是为了解决这一问题，其主要作用对象是政府内部各职能部门间的协调。可以考虑将该机制有效纳入相关法律法规，使该制度有更强的约束力。三是建立学习借鉴机制。火灾往往具有一定规律，学习借鉴机制就是要形成联动反应，一个城市发生火灾，各城市都要展开相关检查。2010年11月13日凌晨，清华学堂修缮过程中发生火灾，两天后上海也发生同类型的“11·15”大火，如果建立有效的学习借鉴机制，此类连续同类火灾发生的几率就会下降。另外，当明确了社会主体参与和市场介入之后，还可以引入很多市场机制，从资金、人员到组织等，充分发挥保险、信贷、税收等杠杆在消防安全管理中的作用，引导建立完善的消防治理机制体系。

4.加强以社区为依托的治理平台建设

构建有效的平台也是实现城市消防治理的重要条件。单位体制衰落之后，社区就成为城市公共治理的基础单位。现代城市社区一般都具备丰富的资源，包括了物质资源、人力资源、组织资源、文化教育资源以及社会资本等，并且能够发挥社区党组织、居民委员会为主体的居民自治组织、社区群团组织等体制内组织在社区资源整合中的作用，同时也可以在社区建立和完善资源共享、成本分摊的机制。以社区平台为依托开展消防治理，即将城市完整的治理工作划分成以社区为单位的更多模块，这样小范围内的社区治理就可以通过更有效的主体间的互动博弈，依靠利益相关者的集体选择和其他社区内部关系与机制，来形成更有效的消防治理环境。目前全国已有多个城市正在开展相关建设实践，2008年长宁区新泾镇揭牌成立上海首家社区消防工作站，2010年天坛街道正式成立北京市首家社区消防工作站，2011年南京也在其多个城区成立社区“消防安全监管工作站”。虽然名称不统一，参与主体以及形式还偏重于政府，但毕竟其标志着以社区为平台开展的城市消防公共治理已经迈出了第一步，随着理论研究和实践探索的持续，相信日后一定会形成比较成熟的社区消防治理模式。

四 结语

公共治理向城市消防领域的扩展是社会发展的必然趋势，但消防治理的实现最终必须依靠政府及社会多主体的积极参与和有效合作。一方面必须开放政府主体的权力，为社会主体提供参与空间；另一方面还必须建立有效的治理空间结构，有效克制各主体自身的制约作用。为确保消防治理结构的公平、合理和稳定，必须坚持用法律、制度进行根本的框架规制，同时结合灵活有效的机制和平台建设等，逐步探索城市消防治理的合理模式。